2018年7月，住建部印發(fā)《關于加快推進實施工程擔保制度的指導意見（征求意見稿）》（下簡稱《指導意見》），首次提出：從事工程擔保的保證人應為有資格的銀行業(yè)金融機構、專業(yè)擔保機構、保險機構。

相對應的，《指導意見》同時明確：銀行保函、工程擔保公司保函以及工程保證保險保單統(tǒng)稱保函。這是自2015年7月安徽省發(fā)布《關于推行建筑工程施工合同履約保證保險工作的通知》、2015年10月保監(jiān)會備案同意設立建設工程施工合同單獨履約保證保險以來，工程保證保險首次得到住建部規(guī)范性文件的確認。

這是我國工程擔保制度接軌國際的重要一步，也將為建筑市場帶來全新力量。本文將就銀行保函、擔保保函與保險保單三者的擔保機制差異進行梳理與分析，比較擔保人（承擔保證責任的一方）、債權人（接受擔保的一方）和債務人（對于債權人有某種義務的一方）在工程擔保契約關系建立中的角色與權益，以為制度和市場的發(fā)展提供參照。

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擔保人

擔保人向債權人提供工程擔保，保證在債務人不履行債務時由擔保人代為履行或承擔責任。根據《指導意見》，銀行業(yè)金融機構是指分行、支行以上銀行；專業(yè)擔保機構是指取得資信等級的專業(yè)工程擔保公司；保險機構是指經銀保監(jiān)會批準可以從事保證保險業(yè)務的保險公司。

銀行保函

擔保實力強

擔保效益低

擔保保函

擔保實力弱

擔保效益中

保險保單

擔保實力中

擔保效益高

擔保實力來源于資本總量。以注冊資本為切入點：商業(yè)銀行的擔保實力強，保險公司次之，擔保機構稍弱。商業(yè)銀行的注冊資本限額為十億元，城市合作商業(yè)銀行和農村合作商業(yè)銀行的注冊資本限額為一億元和五千萬元。在全國范圍內經營保險業(yè)務的保險公司其實收貨幣資本金不得低于五億元，在特定區(qū)域內經營的不應低于二億元。一級、二級和三級專業(yè)擔保機構的實收貨幣資金分別應達一億元、七千萬和五千萬元以上。

擔保效益來源于業(yè)務地位。在擔保主體提供保函這一產品時，承保是擔保主體生產并銷售其產品的過程，理賠則是向消費者證明產品價值的過程。承保角度而言，銀行將工程擔保視為信貸業(yè)務，不計入其本身的表內業(yè)務往來，因此在承接業(yè)務上較為被動；工程擔保是專業(yè)工程擔保機構的主營業(yè)務，會設立獨立部門主動承攬業(yè)務；保險公司則積極開展以工程保證保險為代表的建設工程保險，在承保上兼具服務和市場優(yōu)勢。理賠角度而言，銀行由于擔保能力欠缺和信息不對稱劣勢，往往將保函視作承兌票據處理；擔保公司囿于實力限制，普遍缺乏專業(yè)的工程擔保評價體系；保險公司則不僅具備專業(yè)的理賠經驗，也更善于經營風險。

2

債務人

債務人向債權人出具工程擔保保函，以降低繳納現金保證金所帶來的資金壓力。與此同時，三種保函對債務人信貸能力的影響，以及所帶來的擔保成本卻有較大差異。

銀行保函

信貸影響大

擔保成本中

擔保保函

信貸影響中

擔保成本高

保險保單

信貸影響小

擔保成本低

信貸影響：商業(yè)銀行在開具保函時一方面會占用投保企業(yè)在銀行的授信額度，另一方面通常會要求企業(yè)提供占據保額10%－30%的保證金作為現金質押；擔保公司在開具保函時不會影響投保企業(yè)的銀行授信額度，但由于本身規(guī)模和實力的限制普遍會設置嚴格的反擔保措施，往往要求債務人以其自有資產、銀行存款、有價證券或通過其他擔保人等提交反擔保，作為擔保人出具擔保的條件；保險公司通常不需要企業(yè)提供額外擔保，其反擔保措施多體現為由其他企業(yè)為申請企業(yè)提供信用擔保，對銀行授信額度更沒有直接影響。

擔保成本：在投標保函、履約保函、質量保函以及農民工工資支付保函中，擔保費用呈現“保險保單<銀行保函<擔保保函”狀。以應用廣的投標擔保為例，投標保證保險的費率較低，約在0.6%左右；銀行保函費率較高，約為1%；而擔保公司費率數值范圍較大，一般而言數值較高。另外，銀行保函成本還會因保函的轉開和轉遞屬性而相應增加。

3

債權人

債權人要求債務人提供工程擔保保函（全稱為工程建設合同擔保），以保證合同的履行、工程的履約。因此，擔保人開具的保函類型，以及在擔保過程中采取的風險控制措施，是維護債權人權益的關鍵。

銀行保函

無條件擔保

風控措施少

擔保保函

有條件擔保

風控實力弱

保險保單

無條件擔保

風控實力強

商業(yè)銀行為避免卷入工程合同糾紛損害其信譽，大多數傾向于提供低保額的無條件保函（可視為承兌票據，銀行在開具保函后較少進行風控），這只能起到賠付的作用，而工程擔保的終目的是得到建筑實體，而非獲得賠償。

擔保公司依托專業(yè)優(yōu)勢可以提供高保額甚至全額有條件擔保，有條件意味著擔保人在債權人未能履約的情況下，將在保函規(guī)定的保額范圍內承擔全部未履行責任。但由于本身規(guī)模和實力的限制，我國工程擔保機構整體規(guī)模較小。另外我國尚未就建設工程擔保公司制定明確的準入退出制度以及市場監(jiān)管機制，整體而言工程擔保機構的經營活動較為混亂：大部分建設工程擔保公司往往面向中小項目提供超出自身風控水平的擔保，對于債權人而言風險較大。

保險公司有實力出具并承保有條件擔保，因此在促進合同履行上優(yōu)勢。另外在風險控制層面，保險公司雖晚進入工程擔保市場，但已在建設風險防控機制、培養(yǎng)保后風險跟蹤和風險預警服務能力上積極發(fā)力，如借助第三方風險管理機構（TIS）的力量進行風控等。

在工程擔保業(yè)務中，銀行具有資本多、信譽高等特點，并占有追償優(yōu)勢；但其低保額無條件保函對工程履約較少起到促進作用。擔保公司具有專業(yè)度高、信息量大等優(yōu)勢，但其法律依據的缺失和風控體系的缺位也造就了業(yè)務經營的混亂局面。保險公司則不僅具有銀行強大的擔保實力，也能依托自身的風控水平、與第三方專業(yè)風控機構合作形成專業(yè)優(yōu)勢，將為建筑市場帶來更為強大的擔保力量。